Децентралізація: довести справу до завершення.

Цей матеріал був написаний для обласної газети „Нова доба”  наприкінці березня цього року.

 

В кризовій ситуації, яку зараз переживає Україна знову на повний голос зазвучало питання децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування. Про такі ситуації в народі говорять: не було щастя, так нещастя допомогло. І дійсно, здається, що тільки зараз на 23 році від здобуття державної незалежності, Україна остаточно рве зі своїм радянським минулим. Як свідчить досвід інших постсоціалістичних країн, зокрема й Польщі, без децентралізації управління в державі це зробити неможливо. Бо ж тільки так створюються умови для рівноправного розвитку розвитку регіонів  та територіальних громад.  Тому у тій же ж Польщі питання самоврядної реформи постало в перший же рік після звільнення від про радянського уряду. Незважаючи на те, що ця реформа визнана найвдалішою серед усіх постсоціалістичних країн, на її основні кроки знадобилося понад 9 років і, за великим рахунком, вона і зараз не вважається завершеною.  В Україні ж до цих пір не  вистачало того, що називають політичною волею.

Не завершивши справу завжди ризикуєш опинитися в «нульовій» позначці.

За словами директора департаменту фінансової політики Черкаського міськвиконкому  і одного з найдосвідченіших фінансових менеджерів України Наталії Джуган, Україна впритул наблизилася до децентралізації ресурсів і чіткому розподілу повноважень між державою, регіональним рівнем і територіальними громадами ще у 2001 році, коли був прийнятий Бюджетний кодекс. Але тодішній справжній прорив не був розвинений. Бо ж така визначеність з’явилася лише до рівня міст обласного значення і районів. Далі руху не сталося. На довгий час зависли питання,зокрема й адміністративно-територіальної реформи. Кожна наступна спроба підняти питання про зміни в територіальному устрої наштовхувалися на, м’яко кажучи, нерозуміння, а іноді і рішучий спротив. І, як часто буває, незавершена справа часто ризикує повернутися до «нульової» позначки. Майже так сталося і  у нас. Спочатку Уряд під керівництвом Юлії Тимошенко у 2009 році забрав у органів місцевого самоврядування можливість самостійно розпоряджатися бюджетними коштами, а з приходом до влади Віктора Януковича та Уряду під керівництвом Азарова, така ситуація була закріплена вже змінами в Бюджетному кодексі. Тобто, з 2011 року всі фінансові ресурси в державі виявилися централізованими, як, зрештою, й інші управлінські важелі. А минулого року центральна влада вочевидь вирішила, що на місцеве самоврядування можна взагалі не зважати. Мало того, що а місцях пережили справжнє знущання, викликане зупинкою платежів в Державному казначействі. Так ще й гроші Фонду регіонального розвитку поділили не за потребами регіонів та громад, не на основі їхньої аргументації, а фактично за «красиві очі» народних депутатів від регіонів. От і вийшло по Черкащині, зокрема, що Христинівка і Чорнобай отримали по 10 мільйонів гривень, а Черкаси, обласний центр – всього один мільйон. В такий спосіб був поділений бюджетний мільярд, для решти запланованих у Фонді регіонального розвитку 2,5 мільярдів також не було придумано ясних критеріїв розподілу.

До всього, ми пам’ятаємо, просто вал позбавлення посад міських, сільських голів.  Фактично вся все місцеве самоврядування зайшло в стан глибокої безвиході, коли всі напрацювання багатьох років фактично були зведені нанівець. В середовищі муніципальних діячів потроху навіть почала вмирати віра, що щось можна змінити. Україна поступово поверталася до радянського підходу до місцевого самоврядування як «форми організації державної влади на місцях».

Загроза вимагає зосередження ресурсів, але треба думати про майбутнє

Лише на початку березня цього року,здається, ситуація зрушила з мертвої точки, коли в Асоціації міст України відбулися збори муніципальних фінансистів з усієї України.  За словами Наталії Джуган, з’явилася надія на якісь зрушення навіть в цій дуже складній обстановці. Звісно, є розуміння, що при такій загрозі державі зосередження всіх фінансів в одному центрі є доцільним. Та думками всі усе ж в майбутній стабільній ситуації. І саме для неї вже підготовані пропозиції для семи законопроектів, які дадуть можливість органам місцевого самоврядування керувати своїми ресурсами значно гнучкіше. Зокрема, має відбутися розділення рахунків в Державному казначействі, як це було до 2009 року. Є пропозиції частково перевести кошти місцевих бюджетів на обслуговування в банки, в управління яких бере участь держава. Принаймні кошти, які визначені для виконання власних повноважень – плата за землю, місцеві податки і збори, кошти спеціального фонду та бюджету розвитку. Обговорювалися також можливості зарахування власних надходжень бюджетних установ на банківські рахунки. А це – кошти від оренди приміщень в школах, в лікарнях, батьківська оплата тощо. Ці кошти мають повсякчасно бути доступними до використання. Такої ситуації, коли школа збирає цілий рік кошти, а потім не має змоги оплатити навіть банку фарби для ремонту – не повинно бути. Бо  це взагалі навіть не кошти міста! Це людські гроші, які дивним чином останніми роками потрапляють в державний гаманець і там блокуються.

А ще ж є питання сплати за оренду землі та податку з доходів фізичних осіб – найбільших джерел доходів для місцевих громад. Достатньо сказати, що 50 відсотків оплати праці так і залишається в «тіні» і місцеві бюджети в результаті могли би бути більшими вдвічі.

Та всі віддають собі звіт в тому, що найближчі рік-два доведеться економити. Адже, як зазначає Наталія Джуган, два з половиною роки місцеві громади жили в умовах, коли гроші на рахунках є, а реально їх немає. І вони одразу нізвідки не візьмуться. Потрібно повертати громадам можливості розпоряджатися теперішніми власними надходженнями, а держава поступово, по мірі налагодження життя, буде повертати заборговане.

Громади можуть бути самодостатніми

Уточнимо: всі в купі територіальні громади України загалом самодостатні. На регіональному рівні не можна говорити про те, що якісь із регіонів когось годують, а якісь живуть завдяки дотаціям. В країні відбувається складний перерозподіл фінансових ресурсів для того, щоб дати можливість територіальним громадам і регіонам виконувати свої зобов’язання перед мешканцями, і що держава могла реалізовувати  повноваження, за які несе відповідальність. За умови доведення  до завершення децентралізації управління та адміністративно-територіальної реформи, цей перерозподіл можна було б зробити логічнішим і простішим, зрозумілішим і для самих громад.

Тепер же, якщо не враховувати перерозподіл фінансів, можна обманутися щодо оціники ситуації в окремому місті чи регіоні.  Наприклад, інформація про те, що апарат управління в Черкасах налічує 504 штатні одиниці може викликати багато питань і навіть обурення. На оплату праці такої кількості службовців до тих коштів, що визначні державою, місто щорічно додає ще і власних приблизно 25 мільйонів гривень. Та ситуація сприйметься по-іншому, якщо знати, що третина з цього штату – це працівники системи соціального захисту, як здійснюють фактично повноваження держави. Це ж саме треба казати про державний реєстр виборців, опікунські ради тощо.

Зрештою,за словами Наталії Джуган, варто б розділити точніше повноваження і, відповідно, структури, які займаються їх здійсненням. І якщо Міністерства бачитимуть мережу своїх підрозділів на місцях, о вони, можливо, змінять підходи, задумаються, в який спосіб виконувати свою роботу. Чи доцільно це робити  так, як зробив Сергій Тігіпко, коли перед виборами до Верховної ради додав в місті 60 одиниць для надання соціальних послуг. Чи варто в майбутньому допускати ситуацію,коли одними й тими ж соціальними категоріями опікуються різні структури, які зобов’язане утримувати щей  місто. Чи не варто спрямувати кошти адресно, зокрема,на підтримку соціально незахщеної  родини, дитини, замість того, щоб утримувати і центр соціальних служб для молоді, і соціальних інспекторів, службу опікунства тощо…

Але все ж багато залежить від рішень, які приймаються місцевими радами. В умовах, коли будуть ретельніше розділені повноваження і відповідальність – а це доведеться робити, якщо вже постало завдання довести адміністративно-територіальну реформу та реформу місцевого самоврядування до логічного завершення – рішення органів місцевого самоврядування будуть важити ще більше. Громадам же доведеться пильніше придивитися до тих, кому довірятимуться такі рішення. Зокрема, за словами Наталії Джуган, Черкаси недобираються коштів від орендної плати за землю. Бо ж, свого часу, міська земля була оцінена чи не найнижче в Україні – якраз перед продажем  ПАТ «Азот». І вже тривалий час ставки орендної плати також є однаковими для всіх орендарів без огляду на вид діяльності, і найнижчими з можливих за законодавством  – 3 відсотки від вартості (при дозволених 12 відсотків). Чи означає це, що в місті створений особливий режим сприяння бізнесу? Аж ніяк! Бо в однакові умови поставлені комерційні структури і виробники, але в міській раді лобістів перших значно більше, ніж других.  А в результаті обсяги надходжень від оренди землі пішли на спад, в той час, коли в усіх обласних центрах, та і в районах Черкащини вони зростають. Дивна ситуація коїться і з конкурсним відбором виконавців ряду робіт в місті. Переможцями конкурсів стають підприємства та організації , які не мають в своїх штатах достатньої кількості та відповідної кваліфікації працівників та необхідного обладнання. Так було свого часу зі «Службою чистоти», цього року вперше прибиранням кладовищ не буде займатися наш Комбінат комунальних підприємств, який, власне, є відповідальним за благоустрій кладовищ.  Міські ж комунальні підприємства залишаючись без замовлень, терплять збитки, програють суди постачальникам,зокрема, енергоресурсів. А місто мусить покривати ці кошти бюджету. На думку Наталії Джуган, варто було б міст подумати про продаж підприємств, які мають конкурентів на ринку таких послуг, а в комунальному статусі залишити тільки «природних монополістів» – «Водоканал» та «Теплокомуненерго». І вже точно створити бар’єр для бажаючих отримати мільйони з бюджету, маючи в своєму розпорядженні буквально три мітли.   Але ситуація не міняється вже кілька років поспіль. І так виходить, що, зокрема, у виписаних відповідно умовах тендерів  є свої лобісти в середовищі депутатів міської ради.

Як зазначає Юрій Ганущак,  один з провідних українських експертів и та розробників законопроектів для реформування місцевого самоврядування та децентралізації управління і державі, для здійснення всього комплексу необхідних заходів з реформування вікно політичних можливостей буде відчинене недовго, хіба що до кінця 2014 року. За чим мають пройти вибори до місцевих рад, повноваження яких будуть сформульовані значно чіткіше. Це буде третя спроба реформувати  місцеве самоврядування в Україні і її варто довести до логічного завершення.

Komentarze